Knjiga - Stvarno

Dušan Štrus: Drugi dom parlamenta. Fakulteta za upravo (zbirka Upravna misel), Ljubljana 2011, 288 str., 26 €

V slovenski politični in tudi širši javnosti v posameznih obdobjih, zlasti pa v predvolilnem času, pogosto zasledimo ideje o neučinkovitosti in s tem nepotrebnosti državnega sveta. Tako najdemo predloge bodisi za njegovo ukinitev bodisi za njegovo reformiranje, pri čemer so zamisli o tem, kakšni naj bosta njegova »drugačna« sestava in vloga, različne. Ker se na osnovi takšnih razprav zdi, da marsikdo ne pozna in ne razume pomena drugega doma parlamenta – in s tem tudi državnega sveta, če ga razumemo kot drugi dom –, marsikatera vprašanja lahko razjasni Štrusovo delo.

Nekega skupnega imenovalca, kot ugotavlja avtor, glede drugih domov ne moremo najti. Ti so namreč zelo raznoliki glede sestave, načina oblikovanja oziroma volitev, mandatne dobe in pristojnosti, ki jih imajo v posamezni državi. Z vidika njihovih pristojnosti in tudi razmerja do prvega doma lahko druge domove razvrstimo na simetrične, zmerno nesimetrične in izredno nesimetrične. »Simetrična dvodomnost je tista, kjer imata oba domova enake pristojnosti,« kar na primer velja za italijanski senat v razmerju do poslanske zbornice. Vendar je takih primerov zelo malo. Tako je bolj uveljavljen sistem zmerno nesimetrične dvodomnosti, kjer ima drugi dom sicer močne pristojnosti, toda o vsebini zakonodajnega akta odloči prvi dom (takšen je na primer nemški zvezni zbor). V omenjeni razvrstitvi glede na simetrijo sodi državni svet, če mu priznavamo status drugega doma parlamenta, v kategorijo izredno nesimetrične dvodomnosti, kjer »drugi dom le sodeluje v zakonodajnem postopku, lahko odloži sprejem odločitve, vendar pa na sprejem zakonov ne vpliva odločilno«.

Glede položaja državnega sveta avtor trdi, da je ta »drugi dom slovenskega zakonodajnega telesa, čeprav ustava tega neposredno ne določa«. Kot argument za takšno trditev navaja dejstvo, da je v ustavi državni svet naveden na mestu, ki je predviden za zakonodajno vejo oblasti, se pravi takoj za državnim zborom. Čeprav priznava, da so njegove pristojnosti v smislu predstavniškega telesa šibke, saj so v glavnem vezane na zakonodajni postopek in državni zbor, ter da je pravzaprav »tipično posvetovalno telo«, po avtorjevem mnenju to še ne pomeni, da ni del zakonodajne veje oblasti. Pri tem izhaja iz njegove primerjave s podobnimi drugimi domovi, ki imajo tudi le posvetovalno vlogo, pa vendarle predstavljajo drugi dom parlamenta.

Avtor v delu natančno predstavi nastanek in razvoj dvodomnosti v zgodovinskem kontekstu, koncepte predstavništva drugih domov z vidika volilnega telesa oziroma njegovih posameznih delov. Drugih domov, ki bi zastopali celotno volilno telo, je v svetu malo. Večinoma so ti predstavniki federalnih oziroma teritorialnih enot. Kot ugotavlja, »dejansko je vsak drugi dom v zvezni državi predstavnik federalnih enot«, saj je kot tak potreben za njeno normalno delovanje. Preostali drugi domovi pa predstavljajo državljane, njihove posebne interese, so svetovalna telesa ali pa ostanki preteklosti oziroma izročila. Glede na razprave o smiselnosti drugega doma je zanimiv del, kjer Štrus predstavlja prednosti in slabosti dvodomnosti ter navaja primere ukinitve drugih domov v nekaterih državah (med drugimi hrvaškega županijskega doma).

Štrus v drugem poglavju o dvodomnosti in drugem domu na splošno bralca seznani z vsemi vidiki delovanja in organizacije drugega doma ter položajem njegovih funkcionarjev, v tretjem poglavju pa še z njegovo sestavo in oblikovanjem. Pri tem se pokaže njegovo podrobno poznavanje drugih domov v parlamentih po svetu, saj jih predstavi temeljito in, kar je še posebej pomembno, primerja njihovo ureditev z ureditvijo državnega sveta. Četrto poglavje namenja zakonodajni, nadzorni in volilni pristojnosti drugega doma oziroma parlamenta sploh. Ugotavlja, da je za opravljanje teh funkcij v okviru dvodomnega parlamenta ključna vrsta simetrije med prvim in drugim domom. Pri tem posebej izpostavi instituta zakonodajne pobude in veta, s katerima razpolaga tudi državni svet, ki po drugi strani nima pristojnosti vlaganja amandmajev k predlogom zakonov v postopku. Z vidika razmerja med organi in institucijami je del poglavja namenjen tudi razmerju drugega doma do vlade in šefa države ter njegovi vključenosti v obravnavo zadev Evropske unije.

V petem poglavju se avtor kratko dotakne vprašanja reformiranja drugega doma, predstavi možne razloge ter tudi konkretne primere izvedenih reform. Pri tem nekako pogrešamo, da v njem avtor ni razgrnil argumentov, ki jih najdemo v zvezi z ukinitvijo oziroma reformiranjem državnega zbora, ter jih hkrati soočil s konkretnimi primeri iz držav, ki jih navaja. K temu vprašanju se deloma vrne v sklepnem poglavju, kjer ugotavlja, da primerjava ureditev drugega doma lahko koristi iskanju najboljših rešitev za posamezno dvodomno ureditev, a: »Na svetu so uvedene zanimive različice dvodomnosti, vendar je potrebno ponovno poudariti, da prenos tuje ureditve dvodomnosti v domač pravni sistem ni priporočljiv. Pri tujih ureditvah je potrebno proučiti smisel ureditve določenih značilnosti dvodomnosti v posamezni državi, pri urejanju dvodomnosti pa je poleg tega potrebno upoštevati tudi domače družbene posebnosti.« V zvezi z reformo državnega sveta omenja zlasti pomen ustanovitve pokrajin, po uvedbi katerih bi ta lahko postal njihovo zastopstvo. Čeprav se zdi reforma še tako nujna, je ta običajno dolgotrajna, saj zahteva najširše politično soglasje, še poudarja avtor.

Pozitivno plat Štrusovega dela zagotovo predstavlja podkrepitev teoretičnih izhodišč s konkretnimi primeri funkcioniranja drugih domov v številnih državah po svetu in predstavitvijo stanja v državnem svetu. Ker sem prepričan, da se bo polemika glede vloge državnega sveta vedno znova pojavljala, zlasti seveda v času, ko mora politika javnosti predstaviti nove ideje, bo Štrusovo delo lahko – če zapišem malce hudomušno – vir za domislice o funkciji te institucije. Upam le, da bo večina bralcev k njemu pristopila z večjo resnostjo in nato ustrezneje razumela prednosti in slabosti, ki jih za delovanje države (lahko) pomeni drugi dom. Od avtorja pa seveda pričakujem, da bo z naslednjim delom šel korak dlje in morda predstavil konkretne predloge o morebitni prihodnji vlogi državnega sveta. Pri tem bo lahko uporabil svoje široko znanje in v predlaganih rešitvah povezal primere dobrih ureditev in reform drugje po svetu z »domačimi družbenimi posebnostmi«.

Pogledi, št. 2, 25. januar 2012